LA NUEVA POLITICA ECONOMICA

Carlos - Rodrigo Zapata C.

"Por el momento .... todo lo que os puedo aconsejar es hacer lo posible para reducir los gastos o aumentar los ingresos. De otra manera el ministro del Tesoro tendrá que seguir imprimiendo billetes, que no harán otra cosa que hacer subir los precios de los bienes ....".  
Segismundo 1

 

1.  ANTECEDENTES  

Durante la primera mitad de los años ochenta, Bolivia se vio enfrentada a una de las crisis más severas de su historia: la hiperinflación y un pronunciado receso económico generalizado. 

Las causas inmediatas de dicho descalabro económico se encontraban principalmente en graves desequilibrios internos, ocasionados por un pronunciado déficit fiscal y un manejo macroeconómico inadecuado, como también en acentuados desequilibrios externos, ocasionados por una crisis de endeudamiento estatal externo, así como también por una pronunciada caída de los ingresos por exportaciones. Entre estas causas también deben mencionarse la multiplicación abrupta de las demandas de la sociedad civil, que afloraban con fuerza después del largo interregno de los gobiernos de facto, así como la debilidad y vulnerabilidad del nuevo gobierno democrático de H. Siles Zuazo, que encabezaba una coalición de numerosos partidos, pero no contaba con mayoría parlamentaria. 

Las causas mediatas de la hiperinflación se encuentran más bien en el fomento unilateral durante décadas de una economía de enclave minera, ampliamente desconectada del resto de la economía nacional, y en el creciente papel del Estado intervencionista, burocrático, empresario y empleador, situación que convertía a la economía nacional en una suerte de empresa de un sólo actor, reduciendo a los demás actores sociales al papel de meros agentes económicos quasi-estatales o de activos participantes en la lucha política por el control del poder estatal. 

A partir de estos aspectos puede apreciarse que la hiperinflación en Bolivia fue la expresión culmine de múltiples desordenes y desequilibrios en la sociedad y economía bolivianas acumulados a lo largo de su historia, producto a su vez de acentuadas deficiencias estructurales derivadas de siglos de colonización, dependencia y expoliación de los recursos humanos y naturales del país. 

En el ambiente de caos y zozobra generalizada, se hacía perentorio plantear respuestas inmediatas a la crisis económica. Entre los aspectos que más contribuyeron a enfrentarla, se encuentran la democracia recién recuperada y la creación de múltiples consensos en distintos planos de la sociedad boliviana en torno a la necesidad urgente de solucionar la crisis, consensos que en buena parte eran producto de la magnitud misma de la crisis. En el plano de la sociedad política surgieron acuerdos y pactos que facilitaron la toma de decisiones y la aplicación de las medidas para hacer frente a la hiperinflación que llegó a sobrepasar la tasa de 23.000 % entre septiembre de 1984 y septiembre de 19852, con lo que se constituyó en uno de los procesos hiperinflacionarios más altos en la historia económica mundial. En el plano de la sociedad civil también existía el convencimiento unánime que la tarea más importante a asumir de inmediato consistía en hacer frente a la crisis. 

Los antecedentes referidos tienen por objeto presentar los principales rasgos de la situación económica y social prevaleciente en Bolivia a mediados de 1985, sobre la que tuvo que intervenirse con una política pública, la misma que en sus lineamientos básicos sigue vigente hasta el presente. 

El objetivo del presente trabajo radica en efectuar una reconstrucción sucinta y razonada de la política de estabilización macroeconómica aplicada en Bolivia en 1985, llamada Nueva Política Económica, tomando como referencia diversas pautas y directrices elaboradas en la Teoría de la Política Pública para el diseño e implementación de políticas.  

2.   MARCO TEÓRICO REFERENCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 

El estudio de las políticas públicas destaca la conveniencia de estructurar adecuadamente los procesos de diseño, implementación y evaluación de dichas políticas, a fin de considerar los aspectos relevantes en cada caso, así como una multiplicidad de aspectos, variables y condiciones que deben tomarse en cuenta en dichos procesos. 

La noción de políticas públicas alude tanto a un campo de actividad, como a un propósito a realizar o un medio para alcanzar determinados fines. De modo más general se entiende por políticas públicas la aplicación, por parte de instancias públicas reconocidas, de un conjunto de acciones con la expresa finalidad de intervenir sobre la realidad en la perspectiva de producir en ella determinados resultados esperados.  

En el marco de la reflexión teórica sobre las políticas públicas y considerando también otros esquemas de ordenamiento de intervenciones, tales como el Marco Lógico y el método PES aplicados a la formulación de políticas públicas3, se han destacado algunos aspectos generales a fin de efectuar la reconstrucción de una política pública. Entre dichos aspectos deben señalarse los siguientes: 

Identificación del problema: Se refiere básicamente a la identificación de la situación que debe corregirse o modificarse, antes que a elaborarse un diagnóstico4. Dado que no existen problemas sin actores específicos, puede también decirse que los problemas no existen con independencia de dichos actores. De ahí que en la definición misma del problema juega un rol fundamental el juicio mismo de los actores participantes. La definición del problema debe estar enmarcado en el conjunto de la problemática de la que emerge –el macroproblema en la jerga del PES-, lo cual supone identificar las causas y efectos relacionados ("árbol de problemas"). 

El análisis de prospectiva: Consiste en examinar las evoluciones posibles de la situación existente o de la problemática identificada. Este análisis es importante tanto para identificar lo que puede suceder, como para identificar los posibles escenarios sobre los que se justificaría una intervención. Se trata de establecer sobre qué enfoque de futuro debe trabajarse. 

Definición de objetivos y alternativas: La tarea consiste en convertir los problemas identificados en objetivos y, a partir de ello y en consideración del análisis de prospectiva, seleccionar el o los objetivos a considerar en las acciones de intervención ("árbol de objetivos"). Esta tarea permite precisar aspectos tales como las áreas, la amplitud y la prioridad de la intervención.  

La incorporación en la agenda pública: En base a las tareas anteriores debe tomarse la decisión de incorporar o no la problemática identificada en las políticas públicas o de diseñar una política específica para dicha finalidad. Esta es una tarea fundamental, ya que su alcance puede afectar una fracción significativa de las acciones de las instancias públicas comprometidas. 

La toma de decisiones: De acuerdo a las características de la problemática a tratar, las decisiones pueden ser distributivas, regulativas, redistributivas o institucionales5. Deben considerarse las limitaciones de recursos a disposición y los actores envueltos, así como factores de incertidumbre en el proceso de decisiones. 

La implementación de la política: Deben considerarse las estrategias que faciliten la implementación, la cantidad de participantes en el proceso como factor de probabilidad de éxito y verificarse diversos factores que pueden afectar la implementación misma, como ser la existencia de objetivos, los recursos disponibles y los mecanismos de control establecidos. 

Los resultados y la evaluación: Se trata de establecer del modo más objetivo posible los indicadores que permitan medir el resultado alcanzado en la aplicación de la política, así como otros efectos o impactos derivados de la misma. Dichos indicadores deben a su vez permitir una comparación entre los resultados alcanzados y los esperados con la aplicación de la política, a fin de definir eventuales correcciones de rumbo o redefiniciones de la misma. 

Para los fines del presente trabajo y en base de los aspectos señalados, se examinará la política de estabilización macroeconómica, aplicada mediante el Decreto Supremo (DS) 21060 del 29 de agosto de 1985 que inaugura la llamada Nueva Política Económica (NPE) durante el gobierno de V. Paz Estenssoro. 

3.   LA POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN MACROECONÓMICA 

La característica fundamental de la política de estabilización aplicada en Bolivia en agosto de 1985 se encuentra en la combinación de medidas orientadas a enfrentar la crisis hiperinflacionaria con la introducción de los fundamentos de una economía competitiva de mercado, situación que conduce a modificar significativamente el patrón histórico de manejo de la economía por parte del Estado y sus organismos, dejando la fijación de precios en manos de las fuerzas del mercado. 

De esta manera, el DS 21060 decreta el comienzo del fin del Estado del 52, esto es, el Estado centralista, intervencionista, empleador y empresario erigido como consecuencia de la Revolución de 1952 (nacionalización de minas, reforma agraria, voto universal, etc.), y traslada la responsabilidad en la formación de los precios al conjunto de la sociedad, a todos los agentes económicos en los distintos sectores de la economía. También libera a la sociedad de la arbitrariedad estatal en la fijación de los precios e incluso a las mismas instancias políticas de tener que tomar decisiones impopulares, por lo que no pocas veces dichas decisiones eran postergadas de tal modo que su corrección posterior ocasionaba traumáticas elevaciones de precios6. 

Una revisión rápida de los fundamentos de una economía competitiva de mercado7 muestra que con el DS 21060 se introduce la mayoría de dichos fundamentos, no así los aspectos relacionados con la "responsabilidad contractual" y con lo que podemos llamar las "reglas de control externo de la competencia" (H. E. Lambert) que se refieren justamente a las tareas que le corresponde asumir al Estado en un ambiente de mercado, como ser elevar la capacidad de funcionamiento de la administración estatal, las entidades públicas y la justicia, y asegurar la aplicación estricta de la ley y el respeto a las disposiciones para la protección de la propiedad y los derechos del ciudadano. Estas medidas fueron parcialmente aplicadas por los posteriores gobiernos y forman parte de las reformas de primera y segunda generación aplicadas en Bolivia en el marco del llamado "Consenso de Washington" durante la década de los años 90s. 

Más allá de estas precisiones, el límite al programa de ajustes y cambios iniciado con el DS 21060 se manifestó muy pronto, en julio de 1987, cuando el DS 21660 de "reactivación económica" no pudo dar los frutos esperados, en parte por la limitada capacidad económica del país que impedía atender simultáneamente las exigencias del programa de estabilización y proveer recursos para reactivar la economía8. 

Si bien las medidas de estabilización logran su propósito inmediato de eliminar el proceso hiperinflacionario, obligan al Estado y a la sociedad a manejarse en base a las reglas del mercado e inician un proceso significativo de reforma del Estado, dichas medidas no consiguen enfrentar "los problemas en las raíces mismas de la crisis" económica y social de Bolivia, ni sentar "los fundamentos para reiniciar, redefinir y encaminar el desarrollo nacional liberador", tal cual era la intención manifiesta en el preámbulo del DS 21060, situación que hasta el presente continua pendiente9. 

A continuación se analizan los principales aspectos de la política de estabilización aplicada en 1985, siguiendo el esquema general presentado en la sección anterior. 

a) Identificación del problema: Es interesante observar que ya años antes de la aplicación de las medidas de estabilización existía bastante claridad acerca de las características del problema inmediato y sus causas, tal como puede apreciarse en la literatura de esos años, situación que contribuyó a delinear con cierta anticipación las bases de la política a aplicarse10. En la sección introductoria ya se adelantaron los principales síntomas y causas de la crisis (ver Cuadro 1). 

CUADRO 1
 

CARACTERÍSTICAS DE LA CRISIS DE HIPERINFLACIÓN EN BOLIVIA 
INDICADORES SELECCIONADOS
(1970 – 1986)
Indicador 1970 1986
PIB per cápita (1) 21 (1980) 15
Minería (2) 16,7  4,3
Petróleo (2) 14,1 6,1
Adm. pública (2) 9,4 13,2
Déficit Fiscal (2) 6,7 (1981) 17,6 (1984)
Exportaciones (3) 949’ (1980) 546’ 
Deuda externa (3) 300 4700
Depósitos bancarios 1/10 en 1985 de los depósitos en 1981
1. En miles de $b de 1980;  
2. En % del PIB  
3. La cifra es en millones de dólares 
Fuente: J. Cariaga, op cit.; O. Antezana , op cit. 
Elaboración propia

Otras causas específicas que contribuyeron a generar ese desequilibrio extremo son11: 

Más allá de dichas causas, en la literatura relativa al DS 21060 ocasionalmente se hace referencia a un "cambio estructural" que se derivaría de la introducción de las reglas del mercado en ámbitos anteriormente reservados a una determinación estatal y dirigista de los precios12. Por "cambio estructural" habría que entender en todo caso, una modificación sustancial en el patrón de acumulación, en particular de las condiciones técnicas y sociales requeridas para generar y retener productivamente el excedente económico. Una dimensión fundamental del cambio estructural consiste en modificar la capacidad productiva interna, situación que exige controlar y manejar distintos procesos indispensables para impulsar un proceso de reproducción ampliada del capital. Dicha situación no puede alterarse sustancialmente con la implantación de mecanismos de mercado, debido a las particularidades específicas de la economía boliviana, caracterizada principalmente por la heterogeneidad estructural, la dependencia tecnológica, la coexistencia de diversos modos de producción y, en suma, por las múltiples dificultades de controlar internamente los procesos de producción y cambio tecnológico13. 

Por estas consideraciones, puede apreciarse que el proceso de estabilización en parte también fue posible gracias a la introducción simultánea de las bases o fundamentos de la economía de mercado, aspecto que representa un avance significativo respecto del modo tradicional de administración de precios que regía en Bolivia, pero que ello no ha conseguido alterar la estructura económica característica de un país subdesarrollado, aspecto al que nos referiremos más adelante con mayor énfasis. 

b) El análisis de prospectiva: En la literatura es posible encontrar referencias a distintas proyecciones que se tomaron en cuenta a la hora de precisar la magnitud de la crisis. Por ejemplo se estimó que hasta fin de 1985 se podría sobrepasar la inflación alemana de los años 20 que llegó a la tasa anual de 100.000 % (cien mil %)14 

También se formularon apreciaciones sobre la profundización de la caída de la producción, las exportaciones, el aumento del déficit fiscal y otros indicadores. En general el cuadro del comportamiento en el futuro inmediato de las distintas variables consideradas se presentaba como más preocupante, aunque no se conoce estimaciones acerca de la evolución de dichas variables en un escenario de hiperinflación. 

Posiblemente tanto la magnitud de la crisis, como el hecho que enfrentar cotidianamente la hiperinflación demandaba un esfuerzo muy grande por parte de la población, expliquen el escaso interés manifestado en la literatura por elaborar otras proyecciones y estimaciones para caracterizar la evolución de la crisis y los escenarios futuros. 

c) Definición de objetivos y alternativas. Sin lugar a dudas, el objetivo principal del DS 21060 fue la estabilidad monetaria, cambiaria y de precios, aunque con dos planes, uno de corto y otro de largo plazo. En el plan de corto plazo la orientación era a la estabilización de la economía, mientras que en el de largo plazo el objetivo era reformar el Estado mediante la desregulación, la privatización de empresas públicas y reforma tributaria15. 

Entre los objetivos de corto plazo se encontraban reducir la tasa de inflación, alcanzar una paridad cambiaria estable, reducir el déficit fiscal, eliminar la intervención estatal en la fijación de los precios de los factores y dejar la formación de precios en manos del mercado.  

En la definición de los objetivos se consideraron distintos aspectos, desde un enfoque gradualista a uno de shock, además de discutirse la aplicación de medidas que se consideraba imposible incluir en un plan de estabilización, tales como eliminar subvenciones, congelar salarios, elevar los precios de la gasolina y otros, medidas que finalmente fueron incluidas como parte del paquete de disposiciones16. 

En general se puede apreciar que los gestores de la NPE se propusieron objetivos muy exigentes para la sociedad, pero la voluntad de la población y otros aspectos del diseño e implementación de la política, los hicieron viables, como se verá más adelante. 

d) La incorporación en la agenda pública. La política se incorpora en la agenda pública a más tardar en el curso de las elecciones adelantadas de 1985, de modo que el nuevo gobierno inicia su gestión con el compromiso de revertir la situación, evitar que "Bolivia se nos muera". La decisión de incorporarla se ve reforzada por los múltiples consensos que surgieron en la sociedad civil y política. Dado que en un ambiente de hiperinflación todas las energías están concentradas en lidiar con ese fenómeno, su eliminación estaba en el centro mismo de las preocupaciones del país, situación que exigió acortar la legislatura presidencial en 1 año. 

En el caso de la política de estabilización que estamos analizando, puede advertirse que las características de crisis y conmoción con que se planteaba la problemática misma, así como el amplio consenso que había ido cristalizando en torno a los objetivos y acciones a ejecutar, incorporaron la temática en la agenda pública de modo automático. El país todo no podía continuar realizando sus cotidianos asuntos en un marco de tanta inestabilidad e incertidumbre. 

e) La toma de decisiones: Las medidas adoptadas se incluyeron en una disposición gubernamental, un decreto supremo, ya que el mismo se limitaba a regular asuntos del mismo "funcionamiento estatal", por lo que no se consideró necesario usar un instrumento superior, como es una ley. 

Las medidas adoptadas tuvieron claramente dos componentes: uno práctico, de impacto inmediato, destinado a hacer frente a la coyuntura, y otro orientado a regular las prácticas y comportamientos del Estado en adelante. Así, junto a la liberación del mercado cambiario, se impuso un sistema de flotación "sucia" controlado por el mecanismo del "bolsín"; junto a la simplificación de la estructura arancelaria, se impuso la libertad de comercio y la apertura de mercados; junto a la desregulación de los precios, la libre formación de precios en el mercado; junto a ciertas restricciones en las tasas de intereses, se impuso también la libre formación de precios en el mercado financiero, etc. En general se buscó no sólo "liberar" al Estado de su tarea de fijación de precios de todos los factores productivos, sino que además se impuso el mecanismo de mercado como el mecanismo de asignación de recursos, lo cual implicó, entre otros aspectos, no sólo el fin del Estado intervencionista, sino también la introducción de los fundamentos de la economía de mercado en la economía boliviana. 

f) La implementación de la política: En la literatura se ha destacado reiteradamente el hecho que las condiciones de credibilidad son muy distintas en economías altamente inflacionarias en comparación con lo que acontece en un proceso hiperinflacionario. Mientras que en el primer caso ya existe una práctica institucionalizada para convivir con la inflación alta, mediante una diversidad de ajustes e indexaciones automáticas, en una situación de hiperinflación ello ya no es posible, por lo que habría una mayor disposición a asumir los riesgos de los ajustes que sean necesarios.  

Otro aspecto destacado en la literatura se refiere a la relación entre la magnitud del cambio y el grado de consenso que es posible alcanzar, deduciéndose a partir de ello una "tipología" de políticas públicas (ver el Gráfico adjunto). En el caso boliviano puede señalarse sin temor a equívocos que la característica de la NPE ha sido la de una política con un nivel significativamente elevado de cambios, pero al mismo tiempo con un alto grado de consenso, situación considerada poco usual en la literatura. 

Otro aspecto que sin duda también ha jugado un rol significativo en el proceso de diseño e implementación de las medidas a aplicarse, fue la reserva y sigilo con que el grupo operador procedió a realizar su trabajo. En la literatura no sólo se ha destacado la composición, el papel e incluso la personalidad de cada uno de sus integrantes, sino además la cautela y el secreto con que el presidente de la República les habría pedido que ejecuten su trabajo, al punto que no podían producir más que un borrador para evitar cualquier filtración hacia el exterior, todo ello en un marco de limitación de recursos y de tiempo17. 

Esta cautela se entiende claramente desde el momento en que las medidas a tomarse debían modificar profundamente toda la estructura de los precios relativos imperantes en la economía, situación que se prestaba a toda una diversidad de interferencias y manipulaciones, razón por la que la credibilidad hacia todos los lados de la sociedad dependía no sólo de las características personales de cada miembro responsable del diseño de la política, sino además del cuidado y seriedad con que asuma su responsabilidad. Sin duda, este aspecto jugó un rol importante a la hora de asegurar la credibilidad de la población en la política emprendida por el gobierno del presidente Paz Estenssoro. 

Juan Cariaga se ha referido específicamente al cómo hacerlo y ha señalado algunos otros elementos que acompañaron la aplicación del programa de estabilización. Entre ellos destacan algunas premisas e ideas fuerza que guiaron de modo consecuente todo el proceso del diseño e implementación de la política. Por ejemplo, no gastar más de lo que se tenía, lo cual indujo no sólo a medidas extremas por el lado de recortar los gastos - congelamiento salarial, eliminación de subvenciones-, sino también a medidas fuertes por el lado de los ingreso –el incremento de los precios de la gasolina. La aplicación de estas medidas también se guió por este mismo precepto de modo estricto. También señala Cariaga la credibilidad nacida de las acciones del gobierno, en particular de su voluntad y capacidad política de aplicar el programa. Un papel significativo también jugaron las alianzas políticas (Pacto por la Democracia), el apoyo parlamentario y, en general, el consenso nacional. Además la opción por políticas de shock antes que graduales y la decisión de combinar lo coyuntural con lo "estructural", es decir, con la introducción de los fundamentos de la economía de mercado, constituyeron otras predefiniciones destacables. Last but not least también habría jugado un papel destacable el mismo Maquiavelo, a quien el presidente Paz habría recordado con la sentencia que las buenas noticias hay que darlas "de a poco", las malas "de una sola vez". 

Dentro del conjunto de las acciones emprendidas destacan también la disposición a efectuar continuas negociaciones, tanto internas como internacionales, con el fin de facilitar un contexto cada vez más amplio de apoyo a las medidas adoptadas, lo cual aseguraría su viabilidad. Un resultado importante de este enfoque fue la creación de instrumentos específicos para hacer viable el ajuste socialmente con la creación del FSE (Fondo Social de Emergencia) y su institución sucesora, el FIS (Fondo de Inversión Social). 

Todos estos cuidados y consideraciones muestran la importancia de una planificación meticulosa de la política, además de la necesidad que el equipo encargado del diseño e implementación de la política se halle profundamente imbuido de los distintos aspectos y dimensiones relacionados con las medidas a tomarse.  

g) Los resultados y la evaluación: En general el impacto de las medidas aplicadas sobre la inflación, la tasa de devaluación de la moneda y otros indicadores es abrupta. Se detiene la inflación muy rápidamente; se controla el tipo de cambio que ya a partir de 1987 mantiene el ritmo de la inflación; se logra controlar el déficit fiscal y la emisión inorgánica de dinero; se inicia la recuperación del sector de hidrocarburos y se consigue bajar significativamente las tasas internas de interés. Paralelamente se retoman negociaciones con los acreedores externos y se consigue nuevo apoyo de los organismos internacionales. Además se limitan las funciones interventoras del Estado y se da plena vigencia a las leyes del mercado en la formación de precios. De este modo, ya a dos años de aplicadas las medidas, se logra retornar a la senda del crecimiento, aunque con cifras más bien modestas (ver Cuadro 2). Otros aspectos sin embargo muestran claramente que no todos los resultados fueron satisfactorios. Así, el desempleo continuo creciendo, el salario mínimo real continuo cayendo abruptamente, a la par que la producción agrícola sufría un fuerte impacto derivado de la apertura externa de la economía. Las exportaciones continuaron en niveles muy bajos, aunque en circunstancias en que se producía un proceso de recomposición de su estructura, pasando de minerales e hidrocarburos a una canasta de bienes más amplia, que incluía diversos productos "no tradicionales" (soya, maderas procesadas, oro, etc.), pese a lo cual no se consigue modificar sustancialmente el carácter de exportador de materias primas que ostenta el país. 

 
CUADRO 2
 
FIN DE LA CRISIS DE HIPERINFLACIÓN EN BOLIVIA
INDICADORES SELECCIONADOS
(variaciones porcentuales anuales)
Indicadores 1985 1987
Déficit fiscal (1) - 12.7 - 7.5
Crecimiento PIB real - 2.9 2.4
Precios al consumidor  8170 10.6
Producción minera e hidrocarburos - 12.6 - 1.9
Producción agrícola 9.1 - 0.2
Desempleo (2) 18.0 20.5
Salario mínimo (3) 45 35
Spread bancario (4) 121 20.2
1. Como % en relación al PIB 
2. Respecto a la PEA 
3. Índice del salario real mínimo, donde 1982 = 100 
4. Diferencia promedio entre tasas activas y pasivas en el sistema bancario, a fin de los años indicados en%. 

FUENTE: IMF, Bolivia – Recent Economic Development, 1988. Elaboración propia.

Pese al enorme costo social que trajo consigo la NPE, como puede apreciarse en algunos indicadores seleccionados incluidos en el Cuadro 2, su implementación puede juzgarse como exitosa en lo relativo a los aspectos de corto plazo o coyunturales, mientras que las causas básicas o fundamentales del atraso y subdesarrollo boliviano no han sido más que tangencialmente removidas. 

En general puede apreciarse que la excesiva confianza que pusieron de manifiesto los gestores de la NPE en las virtudes de las fuerzas del mercado como asignador de recursos y desencadenador del desarrollo, no sólo era inapropiada para la experiencia misma del país con la economía de mercado, sino que además revelaba un gran desconocimiento de las trabas estructurales que caracterizan al país, en especial, la incapacidad congénita de la economía nacional de producir un excedente económico capaz de ser reinvertido, reinyectado y endogeneizado, generando de este modo nuevas y crecientes oportunidades de empleo, producción e ingresos, y abriendo nuevas posibilidades de diversificar las exportaciones y elevar constantemente el ingreso real per cápita de la población. 

Si bien la implantación de las libres fuerzas del mercado contribuyó a generar una estructura relativamente transparente de precios, que reflejan en alguna medida las relaciones de escasez y abundancia que existen en la economía, ello no ha conducido automáticamente, ni al cabo de tres lustros, a producir incentivos significativos ni a dinamizar el aparato productivo y alcanzar niveles más altos y estables de crecimiento económico. Por otro lado, aunque es cierto que con la puesta en vigencia de las libres fuerzas del mercado se logra eliminar la arbitrariedad estatal en la definición de los precios, ello no consigue poner punto final al abuso en la fijación de precios. La realidad nos muestra que los precios son fijados por nuevos monopolios en los sectores de hidrocarburos, minería, energía, transportes y telecomunicaciones, herederos a su vez de los monopolios que antaño se reservaba el Estado para asegurar su propia subsistencia, y que las inversiones son intensivas en capital y predominantemente de origen externo, es decir, escasamente creadoras de empleo y altamente remisoras de utilidades al exterior. A ello se agrega que la implantación de la economía libre de mercado no ha permitido mejorar significativamente el ritmo de incorporación de innovaciones tecnológicas, tampoco aumentar la capa de empresarios innovadores y arriesgados, ni mejorar la capacidad de los ciudadanos de adaptarse a condiciones cambiantes, ni preparar mejor al país para hacer frente a los embates de la globalización. 

Dado el carácter estructuralmente deficitario de la economía boliviana, da la impresión que sus operadores se han especializado en cubrir sus múltiples déficits acudiendo a una diversidad de medidas que comprenden ayudas, créditos, recompras de la deuda, devaluaciones, condonaciones y otros que permiten mantener a flote la estabilidad de la economía, pero también tienden a consolidar la pobreza. Ello es producto a su vez de viejas e inveteradas prácticas, como ser la renuencia a afrontar los problemas estructurales de la economía y la orientación a una economía de supervivencia, en vez de orientarse a una de producción, de acumulación (ampliada, que no comienza una y otra vez desde el principio!), de creación de oportunidades y de distribución18 

En síntesis, el modelo de economía de mercado ha tendido a exacerbar nuestras debilidades estructurales, al punto que una década y media después de iniciado el proceso de transición a la economía de mercado, no es posible percibir claras mejoras en nuestros indicadores de inversiones, ingresos, exportaciones y otros respecto de los registrados a principios de los años ochenta, esto es, antes del período de hiperinflación y estancamiento pleno. 

4.  CONCLUSIONES  

La NPE fue la resultante de la interacción dinámica de una multiplicidad de fuerzas y actores sociales, donde el consenso social ampliamente generalizado y un manejo cuidadoso de aspectos centrales de la coyuntura, fueron probablemente los aspectos cruciales para un desemboque relativamente exitoso de la política. También la conciencia de preservar determinados logros- la democracia- y el convencimiento que la situación aún podía agravarse mucho más, fueron otros elementos que le dieron su sello y su característica al proceso. 

Más allá de ello, puede apreciarse que la NPE significó la implantación de un sistema exitoso para hacer frente a los distintos desbalances, déficits y desajustes macroeconómicos, en especial a aquellos derivados de la administración de los recursos estatales, pero que un sistema similar no ha podido ser implantar para promover el desarrollo económico, cambiar el patrón de crecimiento y acumulación, modificar sustancialmente las condiciones de la inserción de la economía boliviana en la economía mundial, promover las exportaciones, desarrollar políticas propias en los ámbitos referidos a investigación y desarrollo tecnológico, capacitación de la fuerza de trabajo, etc. 

Pese a que los gestores de la política de estabilización se han referido reiteradamente al "cambio estructural" cuando se refieren a la introducción de los fundamentos de la economía de mercado, no se aprecia que dichos cambios hubieran conseguido modificar aspectos estructurales fundamentales, tales como la matriz de producción o el perfil exportador, o logrado elevar significativamente los niveles de ahorro o de exportación, por lo que la economía boliviana continua al presente transitando por la senda de su carácter eminentemente deficitario, según caracterización del economista Armando Méndez. 

Si bien el DS 21060 pone de manifiesto la intención de atacar los problemas económicos en sus mismas raíces, queda la impresión al cabo de 15 años de aplicación y vigencia de la NPE que las intenciones eran desproporcionadas en relación a los medios utilizados o que el convencimiento de los propiciadores y ejecutores de la NPE acerca de las bondades de las fuerzas del mercado para hacer frente a la problemática económica del país eran desmedidas y que dichas fuerzas hasta el presente no han conseguido inducir el desarrollo de las fuerzas productivas nacionales. 

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1  Tomado de cuento publicado en agosto de 1983 por uno de los autores de la NEP. Ver: J. Cariaga, Estabilización y Desarrollo. La Paz: FCE/Los Amigos del Libro, 1996, apéndice I.  

2 Ver World Bank, Bolivia. Updating Economic Memorandum. Junio 1988, p. 11.  
3  Ver Franco Huertas, El Método PES - Planificación Estratégica Situacional. La Paz: CEREB/Altadir, 1996; GTZ, Zielorientierte Projektplannung. Frankfurt, 1992  

4  C. Matus señala que el diagnóstico es “la explicación coherente de nadie” debido a que no toma en cuenta los puntos de vista de los diversos actores involucrados. Ver, F. Huertas, op cit., p. 34.  

5   Ver Th. J. Lowi, “Políticas públicas, estudios de caso y teoría política”, en: Luis F. Aguilar, La Hechura de las Políticas. México, 1997, pp. 89 – 117.  

6   Ver Carlos-Rodrigo Zapata, Entwicklungsländer im Weltmarkt: Markt als Sprengsatz?. Conferencia. Soziales Seminar - Katholische Akademie Trier, Tréveris, Alemania, 1991, p. 14.  

7  Ver Walter Eucken, Grundsätze der Wirtschaftspolitik. München: Rowohlts deutsche Enzyklopädie, 1965, pp. 160 –176. Los principios constitutivos que menciona Eucken son: formación libre de precios, primacía de la política monetaria,  apertura de los mercados, propiedad privada, libertad de contratación, responsabilidad contractual, constancia de la política económica y aplicación conjunta de los principios citados.   

8  Ver World Bank, op. cit., p. 8-11; O. Antezana, op cit., p. 251.  

9  Véase Gaceta Oficial de Bolivia. D.S. 21060 de 29 de agosto de 1985. La Paz, 1985, p. 10   

10  Ver los trabajos de O. Antezana, J. Cariaga, S. Doria Medina, G. Loza, M. Kiguel y M. Kremplin al respecto (incluidos en la sección bibliográfíca al final del trabajo). También ver nota 1.  

11  Ver J. Cariaga, op. cit.  

12  Ver J. Cariaga, op. cit,; también en O. Antezana, op. cit., se aprecia ese enfoque.  

13    Sobre las características estructurales de la economía boliviana, puede consultarse el estudio de C. Machicado, Apuntes sobre la economía boliviana. (s.l.):Banco de Crédito de Oruro, (s.f.), en especial, Sexta Parte, El modelo vigente de acumulación de capital, pp. 175 – 186.;ver también A, Nuñez del Prado, “Economías de viabilidad difícil: una opción a examinar”, en C. Toranzo (coord), Bolivia hacia el año 2000. Caracas: Nueva Sociedad, 1989.  

14   Ver J. Cariaga, op cit. p. 25.  

15  Ver Frediani, R., Desregulación y Privatización de Empresas Públicas en Bolivia. Buenos Aires: CIEDLA/Fundación K. Adenauer, 1990, pp. 31 – 34.  

16   Ver J. Cariaga, op. cit., p. 167, las “disposiciones que todos suponían eran impracticables de ejecutar”.  

17  J. Cariaga, op. cit., uno de los integrantes del grupo que elaboró el DS 21060, ha relatado los trasfondos de este proceso  

18  Ver, Jürgen Schuldt, “La paradoja de la abundancia de recursos naturales y el subdesarrollo: El mito contemporáneo del Rey Midas”. Ponencia presentada al Seminario Algunos Problemas Contemporáneos del Desarrollo,  patrocinado por el Instituto de Estudios Peruanos y el Goethe Institute, Lima, 28-29 de enero de 1998, quién recuerda que las rentas diferenciales que generan las materias primas “subsisten aun cuando no se reinviertan permanentemente las ganancias generadas”, situación que tiende a generar un significativo rezago económico.